产品测评

 产品测评     |      2019-12-05

一体化多属中央推动

此次《纲要》在创新财税分享机制上给出了指引性原则,最为核心的就是“投入共担、利益共享”。

第一,加强区域合作立法。区域合作作为近年来兴起的社会现象,立法者应当在立法层面予以回应,实现法律与社会发展的良性互动。具体来说,区域合作立法应从如下三个层面开展,一是制定全国统一的“区域合作法”,在区域合作法中对财税利益的协调、分配机制作出原则性规定,并将区内行政协议、区内行政首长联席会议等创新机制法律化;二是针对区内财税利益协调的具体事项进行立法,如转移支付制度、地方税体系构建以及税收分享机制等问题;三是梳理区内涉及财税问题的地方性法规,防止重复征税,防止擅自减免税,防止出台和实施任何与税收法律、法规和国家有关政策相违背的单方面税收优惠措施。从而杜绝恶性税收竞争。

另外,《纲要》还明确,建立沪苏浙财政协同投入机制,按比例注入开发建设资本金,统筹用于区内建设。

确保中央指导 加强区域合作

沪苏浙按比例注资加大投入

预期效果与改革目标相契合

上海青浦、江苏吴江、浙江嘉善被定为长三角生态绿色一体化发展示范区,是整个长三角一体化发展体制机制的“试验田”,自然在财税分享机制创新方面走在最前面。

在分析财税利益协调背后的制度意蕴后,我们看到在现实的区域经济一体化进程中,财税利益依旧难以协调,存在诸多问题。在税收制度层面,不同地区的税收政策有所不同,形成税收洼地,扭曲了生产资料的自由流动。尽管自2015年起,中央开始着力清理地方性税收优惠政策,但区内税收洼地的问题并未在根本上得以解决。以京津冀一体化为例,北京、天津两地利用各类开发区、高新区的地缘优势享受着大量的税收优惠政策,并形成了税收优惠的叠加效应,如北京的中关村以及天津的滨海新区,几乎囊括了现行税收法律体系中绝大部分的优惠政策。但相对较为落后也需要更多政策优惠的河北所能享受的优惠政策却最少。以土地使用税为例,近一路之隔的同等土地,仅因行政隶属关系不同,河北地区的税负就要比京津两地高出数倍。这在实质上构成了税收竞争。在财政政策也即税收收入分配政策上,一般来说在一体化过程中,跨地区产业迁移过程中,迁出企业在未来若干年内的税收收入仍要在迁入地和迁出地政府间分享,这显然是违背税收公平原则与财政分配公平原则的,且打击了迁入地政府推动一体化进程的积极性。从税法文本解读,我国税收征管的一般原则是属地原则。企业所在地政府为该企业提供公共服务,也应当保证其能获得一定的财政收入。没有为企业提供公共服务的一方,自然不应享有税收收益。同时,税收收入的初次分配应当严格遵守法律所规定的程序正义,若为实质公平起见需对税收收入进行二次分配,则应当在初次分配的税款入库后通过转移支付等财政手段来实现。在现实过程中的财政利益分配显然缺乏合理性与合法性基础。

比如,为了推动产业转移促进京津冀协同发展,2015年财政部公布了《京津冀协同发展产业转移对接企业税收收入分享办法》,最核心的内容是对纳入迁移名录从北京迁移到河北和天津的企业,迁出企业完成工商和税务登记变更并达产后三年内缴纳的增值税、企业所得税和营业税,由迁入地区和迁出地区按50%:50%比例分享。

之所以会出现这样的问题,其原因在于现行的区域经济一体化多是自上而下的改革,缺乏法治化保障。现行的区域经济一体化不单纯是地方政府自发的合作行为,而深深烙上了中央政府推动的印记。当然,区域经济一体化作为国家的重要战略部署,其参与主体自然缺少不了中央政府及其所属部门。但由于种种原因真正的利益主体——地方政府的自主参与度却很低。

财税利益往往是地方政府推进区域间合作的重要考量因素。随着长三角区域一体化发展上升为国家战略,如何创新区域内政府财税分享机制,成为调动各方积极性,加快一体化建设进程的一大关键。

第二,加强横向转移支付立法。依现有做法,在行政命令下,地方政府之间在财税收入的初次分配之时即对财税利益进行切割,缺乏法律基础。因此,这一利益分配程序应放置于财税收入的再分配阶段进行。具体来说,区域经济一体化中的跨行政区税收收入分配方式应以横向转移支付的方式完成,而非直接在税收征管阶段分配。法律首先应当明确转移主体,考虑到实际操作能力和监管需要,笔者建议因循现有操作模式,将横向转移支付的主体限定为省级行政主体之间,并接受中央财政主管部门的监督,以确保转移支付的透明度。在具体运行机制上,一方面要采用合理的公式计算出区内各省级行政区域的财政能力与财政需求,根据科学标准确定转移支付的资金规模;另一方面要合理配置转移支付的资金结构,坚持以一般性转移支付为主,专项转移支付为辅,充分发挥资金流入地区的自主性,促进公共服务均等化。同时还要加强区内横向转移支付的监督机制,在加强常规的审计监督、预算监督外,还应当受到区内省级行政首长联席会议的监督,做到参与机制、监督机制的多元化。

“这里细化了税收利益共享大方向。首先只对新设企业的税收增量进行共享,不动老企业存量税收。采取新企业新办法、老企业老办法可以减少改革难度,而且对地方影响相对小。其次,只动地方收入,而不涉及中央、省份的收入。最后是跨区域分享比例按照一定期限根据因素法来调整,比如设定几年过渡期,过渡期内根据企业固定资产投资金额、职工人数、产值等因素来协商确定分享比例。”施正文说。

在我国,区域经济一体化是一个涉及面广、持续时间长的建设过程。近年来,从东部沿海的长三角、珠三角、京津冀到中部地区的长株潭城市圈、长江经济带再到西部地区的新疆乌昌经济一体化,我国区域经济一体化进程不断加快。包括最近兴起的上海、天津、福建、广东等三批11个自贸区都可被视为区域经济一体化的积极实践。“财政乃庶政之母”,笔者以为,如能在区域经济一体化中立足财税法治立场,切实做到财政制度的相融合、税收利益的相协调,则可实现在区域经济一体化进程中有待解决的贸易一体化、公共服务一体化等具体目标。

魏陆发现,示范区构建跨区域财税分享机制主要面临三个难题。首先,青浦、吴江、嘉善财力差异较大,比如去年青浦可用财力是吴江的2倍、嘉善的近7倍,这加大了统筹协调难度,示范区投资开发必须考虑各地的财力承受能力和公平性问题。

之所以要重视财税利益协调问题,是因为其与区域经济一体化改革的目标相契合。首先,协调财税利益的预期效果与区域经济一体化改革的经济目标相契合。推动区域经济一体化的目的在于促进区域内资源的合理配置,打破区域内生产资料流动的壁垒,进而促进区域经济协调发展,消弭传统的税收竞争,矫正地方政府竞争格局,这些问题的根源皆在于财税。如能实现财税利益协调,则改革的经济目标便可自然实现。

《纲要》要求,示范区要理顺利益分配关系,探索建立跨区域投入共担、利益共享的财税分享管理制度。研究对新设企业形成的税收增量属地方收入部分实行跨地区分享,分享比例按确定期限根据因素变化进行调整。

最后,在确保中央指导的情况下,应当充分加强区内政府间的协商。行政协议是破解区内各行政区划财税合作困难的有效途径。在我国,区域平等是经我国《宪法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》所确立的基本原则。在此基础上,行政协议不失为协调地区间财税利益的一剂良方。其实地方政府在一体化过程中以行政协议的方式协调包括财税政策在内的各项利益已有实践,例如上海与浙江在关于洋山港的管理问题上即通过联合颁布地方法规的方式将行政协议规范化,对财税利益、行政管理模式等问题作出明确的规定,其效果非常显著。但现在面临的问题是,这种地方政府间的行政协议,其法律性质为何,仍需国家层面的立法予以确认。目前行政协议一般以两种法律形式出现,一是地方政府联合发布的地方行政法规,如前文所涉及的“洋山模式”,另一种则是以“合作协议”“框架协议”的形式出现,例如《泛珠三角地区税务合作协议》。这类协议多由各地税务机关或地方政府联合签署,这类文件在法律地位和性质上存在很大争议。但无论是前者还是后者,在财税问题上,尤其是财政收入的分配问题上,受我国《立法法》第8条之限制均无自主立法权,如无上位法明确规定,则行政协议容易踏入法律保留的红线,仍需中央层面的立法对其合法性予以证成。

不过,此次《纲要》明确,在政府债务风险可控前提下,加大对地方政府债券发行的支持力度,中央分配新增地方政府债券额度向示范区倾斜。这意味着示范区可以获得更多的发债额度,筹资用于建设。

(作者单位:华东政法大学经济法学院)

财政税收是地方治理的基础和重要支柱,改革深化往往需要财税改革先行。其中,财政收入是地方政府的“钱袋子”,因此在跨区域合作中,财税利益往往是各地政府非常重要的考量因素。

区域经济一体化的改革目标能否达成取决于能否平衡协调区内各方的财税利益,实现共赢。这就要求制定一套与之相适应的“区域经济利益分享和补偿法律机制”。这一机制的核心有二:一是中央层面以立法者的身份参与改革;二是地方政府积极协商合作。就立法问题而言,制度性规范的缺失是目前区域经济一体化发展所面临的最大问题。目前区内财税利益协同中出现的无法可依现象必须破除,这就需要从以下几个方面完善立法。

“有人甚至建议将示范区内的中央收入也留给地方,但这种可能性比较小。”魏陆告诉第一财经记者。

其次,协调财税利益的预期效果与区域经济一体化改革的社会发展目标相契合,是区内公共服务均等化的基础性条件。“以财行政”,没有财政基础,区域经济一体化的建设无异于空中楼阁。其实,在区域经济一体化进程中面临的许多问题,诸如流域环境治理、道路交通不衔接等问题归根结底在于公共服务体系的不完善和不协调,解决这一问题的基础在于对财政资源的合理配置。只有将区内“各自为政”的财政体系一体化,才能使不同区域间的公共服务水平齐头并进,实现其社会发展目标。

上海国际金融与经济研究院研究员杜莉告诉第一财经记者,对新设企业税收增量属地方收入部分实行长三角跨地区分享,是建立共享包容的财政分享机制的重大突破。这有助于避免地方政府间为争夺税源而过度竞争,有助于进一步改善企业的营商环境,但受到央地税收分享方式不确定等因素影响,目前明确具体的分享方式可能有一定难度。

最后,三地的财税扶持政策存在较大差异,加剧了政府间的税收竞争,又导致产业结构雷同,难以实现错位竞争和资源的最优配置。