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 产品测评     |      2019-12-04

根据能力贫困理论,机会缺失、疾病、糟糕的教育水平、社会保障系统的软弱无力等,是造成人们收入能力丧失并陷入贫困的不可忽视的因素。但从可持续发展来看,现代社会中,仅有自身发展能力显然是不够的,还应同时具备维护其他人特别是下代人福祉的意识和能力,即可持续发展能力。这就要求我国要实现反贫困战略重心的转移,把反贫困的关口前移,把更多的资金投入到提升教育和健康水平上,提高贫困个体获取收入、预防和应对贫困风险的能力。

在2020年贫困人口脱贫、贫困县摘帽之后是否意味着贫困的终结?新贫困会呈现出哪些新特点?在现有标准条件下贫困人口全部脱贫之后的扶贫工作应该如何开展?以及在新语境下扶贫战略和扶贫体制需要做出怎样调整、解决哪些突出矛盾?这些都是本文所关注和试图回应的问题。

从国际上划分贫困的标准“贫困线”来看,该标准本身就是一个动态的参考标准,与具体国家和地区的经济社会发展水平紧密联系。世界银行2008年制定的国际贫困线标准为1.25美元/人/天。2015年,将国际贫困线标准上调至1.9美元/人/天。目前我国的扶贫标准以2011年农村家庭人均纯收入2300元不变价为基准。如果按国际贫困线标准的高限(3.6—3.8美元/人/天),到2020年全面建成小康社会后,我国还会有不少贫困人口。纵使按照高限(3.6—3.8美元/人/天)全面实现脱贫后,相对于高收入国家和地区更高的贫困线标准,我国依然有很多工作要做。

首先,随着农村贫困特征日益转向次生性多元维度,涉及扶贫的各个领域则发散在各个不同的部门,除非中央像精准扶贫这样通过政治和行政手段进行集中动员,否则现行体制在各个部门在其专业管理和资源行业管理的分割体制下和部门利益的激励下无法有效整合各种资源。尽管政治和行政动员十分有效,但这样的动员往往又会与现有法律和法规相抵触,缺乏可持续性,[30]“第一书记”、“扶贫工作队”以及各个帮扶单位撤出贫困村之后,如何能够保持扶贫政策的连贯性,这就需要推动扶贫工作从运动式治理向常规化、制度化治理的转型。其次,现行扶贫协调部门只涉及农村,而贫困在城乡之间处于流动状态,过去十年是中国城市化最快的十年,这使得中国转型性贫困大量涌现,比如留守儿童、留守妇女、贫困转移等问题,城市化不断吸纳农村人口,贫困也随之转移到城市,本来一些人口在农村不算贫困,可转移到城市之后,由于失去了土地的保障再加之相对较高的生活消费,却转变成为城市的贫困人口。而目前的扶贫工作现在是城乡两个系统两条线,是二元不统一的。城市“低保”标准高于农村,这就使得大量的贫困人口游离于城乡之间,并没有得到很好的保护。[31]城乡二元扶贫治理格局显然不能应对新的贫困变化。最后,虽然现行扶贫机构具有宏观协调职能,但是随着扶贫工作日益延伸到其他部门,贫困问题开始作为一种整体性的社会问题出现并扩展到社会各个层面,贫困问题也超越了单纯的经济层面而涉及法律、民政、教育、医疗、卫生等多个部门。碎片化的治理导致资源使用的低效率,加剧了问题处理和服务供给的难度和成本,因此亟待进行相应的创新和变革,探索建立多部门共同参与、协同治理的有效机制。面对致贫原因的多元化和新时期农村贫困的新特点,需要发育综合性的治理结构,进行制度结构层面的建构,开展扶贫制度的供给侧改革。新的贫困格局和战略需要培育一个综合的贫困治理机制,这是2020后农村贫困工作的关键所在。

寻求更加有效的反贫困策略

首先,目前中国城乡收入差距依然非常大,2014年城乡收入比高达2.92:1。而基尼系数与贫困发生率具有正相关性,Ravallion和 Chen的研究表明,基尼系数对贫困发生率的弹性为 3.5,且在统计上极为显著,即在控制了收入增长的情况下,基尼系数每增加1%,贫困发生率上升 3.5%。[19]据西南财大基于2010年的数据研究显示,中国农村居民收入的基尼系数高达0.60。[20]相比全球0.44的平均水平,中国农村家庭的基尼系数明显处于高位。目前不仅仅是中西部与东部沿海地区农民收入差距逐步扩大,农村内部收入不平等也在加剧,这暗示了我国倾向于穷人的发展阶段已经逝去,[21]并显示出收入不平等已经成为了农村贫困的主要问题之一。

党的十九大报告指出,“坚决打赢脱贫攻坚战”,“确保到二〇二〇年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫”。有人误以为,2020年后,既然13亿多人都吃饱、穿暖了,就无贫可扶了。其实不然,研究和探讨2020年后的扶贫战略,对于加速推进未来中国后小康社会下的经济发展,实现“两个一百年”奋斗目标,具有重要的现实意义。

最后,如果按照“两不愁,三保障”的脱贫目标要求,不仅满足贫困群众吃、穿等基本生活需求,还要在教育、医疗、住房方面使其得到保障,这意味着不仅解决贫困户最基本的生存需要,而且还将解决其部分发展需要。吃、穿等硬指标容易达到要求,但是教育、医疗和住房等软指标则很难实现统一的发展水平,给新时期的扶贫攻坚任务带来了巨大的挑战。很显然,贫困人口本身的动态变化和贫困线的调整都会导致一定数量的绝对贫困人口的存在,而且只要社会保障做不到全覆盖,绝对贫困也会长期存在。[11]从社会福利角度来看,只有当衣食住教医的基本保障做到人人覆盖,不断减少不同区域之间与同一地区内部之间的福利保障差距,并且其标准能做到按照全社会的福利水平逐年调整,绝对贫困才有可能消除。因此,国家在2020年宣布农村脱贫目标实现时,需要客观指出2020之后的农村贫困状况。

在治理结构上,将“治理”两字拆开来看,“治”字意味着控制、约束(如法律法规以及制度的建设等),“理”字意味着梳理、打理(有效机制的建立、合理适用方式方法的运用等)。对于2020年后的反贫困工作而言,只“治”不“理”没有前途,只“理”不“治”也没有希望,只有将二者有机结合在一起,重组反贫困的主体,实现反贫困主体由政府主导向贫困群体、政府、企业、非政府组织、社会群体多主体化的格局转化,最终建立一个持续动态高效、全社会参与的反贫困治理生态,才是一条有效路径。

一、问题的提出

反贫困是一个长期的主题

二、扶贫工作中“转型贫困”的治理新目标

将反贫困关口前移

长期困扰中国农村的原发性的绝对贫困基本消除之后,中国农村贫困将会进入一个以转型性的次生贫困为特点的“新贫困”治理阶段。新贫困并不必然反映在绝对收入上,而是主要呈现为收入和社会公共服务获得上的不平等和多元维度贫困两个方面。[32]在新的农村贫困格局下,需要改变原有的城乡扶贫二元战略框架和以农村开发式扶贫为主导的路径,2020年后的农村贫困需要设计城乡一体化的扶贫战略和政策,这同时也意味需要将未来的扶贫战略重点放在社会服务在数量和质量上的均等化方面。[33]新贫困格局需要新的扶贫战略,而实施新的扶贫战略需要建构适应新的贫困形势的新体制。面临扶贫管理的碎片化与扶贫工作要求整体性推进之间矛盾的日益突出,我们需要发育综合性的贫困治理机制和贫困治理结构,并开展扶贫制度的供给侧改革。

由贫困标准线的变更导致的贫困人口数量变动,仅是表面现象。在我国消除贫困的过程中,贫困人口在结构、地区分布、社会发展机会以及代际传递等方面都在发生新变化。这些新变化突破了传统意义上以生存为基线的贫困定义,更多地凸显贫困人口的可持续发展诉求,对我国2020年后扶贫开发工作和反贫困战略转型带来了新需求与新挑战。

三、2020年后扶贫战略框架与“转型贫困”

从上述意义上讲,反贫困将是一个长期的主题。而采用什么方式进行扶贫,是由贫困人口的贫困特征决定的,扶贫方式本身并无优劣,关键是“对症下药”。鉴于2020年后贫困大多为相对贫困,而致贫原因又具有多样性,因此传统意义上的“扶贫”一词改为“反贫”可能更为妥帖。

“转型贫困”现象的背后原因很多。首先,虽然针对贫困群体的社会安全网的架构已经构建,但是,农村社会保障的兜底强度往往不足以抵御风险。如新型农村合作医疗的覆盖面已经很大,但是大病危病到来的贫困风险依然很大,[25]有学者研究认为目前新型农村合作医疗和农村医疗救助制度的实际报销比例太低,农村贫困居民的灾难性医疗支出仍然较大,自付医疗费用仍然超过了大部分农村贫困居民的承担能力,[26]在农村这种因病致贫的案例比比皆是。其次,各种社会保障在制度上呈现碎片状,有限的资金被投放在不同种类的社保项目上,降低了财政有限的情况下的保障兜底的有效性。目前农村社会保障制度的“碎片化”主要表现在社会保障体系中存在着针对不同人的、分立的多种制度体系,以及在同一社会保障项目上存在着针对不同人的各种分立的制度安排,从而导致在保障对象、保障标准和待遇水平、管理体系和经费来源等方面不统一,[27]从而影响社会保障政策实践的最终效果。再次,虽然对于贫困地区的教育和医疗等的支持有了很大的提高,但是这些服务是按照城市消费标准建构,其费用水平相对贫困人口的收入而言依然过高,虽然有社会保障的支付,但获得医疗和教育过高的费用仍然过度消耗了农民有限的收入。最后,从制度上讲,现有农村社会保障基本上属于补充性,还达不到真正意义上的支付性保障,虽然上学和医疗的费用对于农村和城市是一样的,但由于城市人口的支付能力远远高于农村,富裕人口远远高于贫困人口,因此,农村贫困人口更容易因学、因病致贫。这种城乡不平等造成了贫困更深的原因,主要是我们忽略了穷人的权利,即权利缺失——由于权利缺失所产生的贫困和他的机会权利被剥夺。[28]

我国的贫困线标准也在不定期调整。1985 年制定了第一个贫困标准线以后,标准根据物价指数的变化逐年更新,历经1986年的人均206元/年,2007年的人均785元/年,2008年的人均1067元/年,2009年的人均1196元/年,2011年的人均2300元/年,2014年的人均2800元/年,2017年的人均3200元/年。按照惯例,国家每年都把人均纯收入低于当年贫困线的人口定义为贫困人口。但随着经济高速发展,家庭财产性收入快速增长,恩格尔系数逐年下降,用于医疗、教育、通信、耐用消费品等方面的消费逐年增加,消费水平千差万别。在这种情况下,仅以“收入”论“贫困”,就会存在偏颇。

2015年中央明确提出到2020年,即“十三五”末,要确保中国现行标准下农村贫困人口实现脱贫,贫困县全部摘帽,解决区域性整体贫困的目标。为了实现以上目标,中央和各地方政府投入了前所未有规模的资金和行政资源开展脱贫攻坚与精准扶贫。按照2011年调整后的新贫困线人均年纯收入2300元标准计算,2011年全国贫困人口为1.239亿,2012年降为9899万,一年下降了2240万;2013年减少到8249万,下降了1650万;2014年减少到7017万,下降了1232万;2015年减少到5578万,下降了1439万。如果按照以往最低每年下降1200万贫困人口估算,2016年到2020年,至少会减少贫困人口4800万。也就说按照以往贫困人口下降数量最低估算,到2020年按照现行标准的贫困人口也只有778万,而如果按照以往中等程度贫困人口下降的数量1400万估计,到2020年贫困人口将减少5600万,届时按照现有标准的贫困人口数量将会是120万。按照这个标准估算,中国在统计意义上将不会存在年纯收入低于2300元的群体。这一变化也意味着贫困县也将自然走入历史,中国将进入一个没有“贫困”的时代。[1]

另外,从以往经验来看,对于能力贫困而言,制度性能力贫困十分突出。部分贫困源于不合理的体制机制。因此,未来还应继续尽最大努力避免“制度性能力贫困”,通过进一步深化改革和创新,及时有效地对不合理的反贫困体制机制进行“纠错”和改进,并通过相关制度安排和制度激励,如制定和颁布《可持续能力提升法》《国民素质提升法》等法律法规,从法律层面保障形成具体有效的能力补偿和保障措施。

所以,在新的农村贫困格局下,需要改变原有的城乡扶贫二元战略框架和以农村开发式扶贫为主导的路径。2020年后的中国农村扶贫需要设计城乡一体化的扶贫战略和政策。这同时也意味需要将未来的扶贫战略重点放在社会服务在数量和质量上的均等化方面。这里特别需要指出的是社会服务的质量差异,如儿童营养,中小学教育和医疗服务质量等方面将会逐渐成为引发新贫困的主要方面。新的农村扶贫战略需要考虑两个一体化,即城乡一体化和开发与社会公共服务一体化。[29]

贫困是一种社会现象,指在物质资源方面处于匮乏或遭受剥夺的一种状况,其典型特征是不能满足基本生活需求。但贫困又是一个相对概念,一般分为绝对贫困与相对贫困两种类型。绝对贫困又称生存贫困,指在一定的社会生产方式和生活方式下,个人和家庭依靠劳动所得和其他合法收入不能维持基本的生存需要。相对贫困系与社会平均水平相比,收入水平少至一定程度时的社会生活状况。造成贫困的原因是多方面的,既有资源配置及分配不合理的原因,也有自身惰性的原因,当然还有自身劳动力丧失、无能为力等原因。随着经济社会发展,相对贫困的特征会越来越突出,且贫困的范畴不断拓展至精神、文化甚至是心理层面。

其次,城镇化与市场化为农民带来了就业与收入增长的机会,同时也增加了他们在生活方面的消费与支出,收入水平的增高并不意味着生活水平的提升。所以收入的高低已不必然决定是否贫困,即便很多收入高于2300元标准的群体,由于资产的缺乏和社会保障的强度不高往往不足以抵御风险,在疾病、自然灾害和教育等其他风险下,他们的收入无法弥补支出,举债度日,或因病和因灾致贫。另外目前各地政府大力开展的产业扶贫行动,将贫困户直接推向市场,利用市场机制进行扶贫,这一方面可能会使贫困户的收入增多,但是同样也增加了贫困户的市场风险性,造成了扶贫致贫现象的发生。以上这都构成了转型性的次生贫困。